Mais de cinco décadas passadas sobre o fim da florestação dos baldios pelo Estado, verifica-se um período de transição nos usos e utilizadores destes territórios. Hoje os baldios são crescentemente valorizados pelos bens públicos que produzem - beleza cénica, qualidade do ar e da água, património natural e cultural, etc.– que resultam da interacção de gerações com o meio; e pelo seu estado de conservação, facilitado pelo isolamento. Por outro lado, a sua extensão atrai empresas de diferentes sectores colocando alguma tensão entre a natureza comunitária do baldio e uma estratégia rentista sem participação das comunidades na gestão.

Apesar dos claros benefícios dos baldios para a generalidade da população, a participação do Estado nestas áreas tem sido inconsistente, sobretudo desde o retorno dos baldios aos compartes em 1974, após mais de 30 anos na posse do Estado. Esta situação é ilustrada pela forma como foi abandonando o seu papel de cogestor, assumido na grande maioria dos baldios desde 1974.

Em 2019, após os grandes incêndios de 2017, o Estado (ICNF), em conjunto com as duas maiores federações de baldios - a Baladi e a Forestis -, iniciou um projecto piloto que promoveu o agrupamento de baldios, prenunciando uma mudança de paradigma ao colocar os compartes à frente da gestão da floresta.

Paralelamente, após o fim do contrato de cogestão com os baldios em janeiro de 2026, o ICNF propôs um acordo de delegação de poderes de administração que, de acordo com a Baladi, não pretende dar continuidade à política de apoio à gestão comunitária indiciada pelo anterior projecto, propondo sim a delegação de poderes de gestão dos baldios no ICNF.

No contexto de um estudo sobre os agrupamentos, realizámos entrevistas semiestruturadas a elementos da direcção de cinco agrupamentos de baldios, e também à direcção da Baladi. O desempenho do Estado foi consensualmente identificado como o maior entrave ao bom desenvolvimento do projecto. Atrasos nos pagamentos, comprometendo salários, e exigências burocráticas, cegas ao contexto local, foram algumas das situações descritas. A desarticulação entre as partes levou inclusive a que um destes agrupamentos deixasse o projecto e assumisse autonomia.

Com base nestas experiências trazemos para discussão no Simpósio o papel do Estado no projecto e na gestão dos baldios.

Partimos da premissa de que os baldios, enquanto territórios fornecedores de bens públicos e com efectivo florestal resultante da acção (coerciva) do Estado, têm, por defeito, legitimado o acesso a financiamento/apoio público. O projecto-piloto fez prever isso mesmo, contudo, a recente proposta de acordo pelo ICNF, adicionada à forma como decorre a facilitação dos agrupamentos, denunciam vontade do Estado de manter um nível de controlo sobre aqueles territórios. Enquanto a literatura aponta para os benefícios sociais e ecológicos da gestão comunitária de recursos comuns, e em particular dos agrupamentos de baldios, o ICNF propõe reverter uma tendência generalizada de autonomização da gestão dos baldios ao nível da comunidade, encorajada pelo próprio projecto-piloto.

Não obstante as inconsistências observadas, os benefícios de iniciativas (teoricamente) facilitadoras, como esta que facilitou os agrupamentos, existem e materializam-se também na desistência do projecto e no assumir de autonomia pelos compartes. Neste ponto torna-se relevante a partilha dos casos bem-sucedidos, beneficiando as actuais e preparando as próximas gerações de agrupamentos.

A CAP, em parceria com três suas associadas - CoopBarroso, Aflodounorte e Valminho Florestal – está a dinamizar 5 Agrupamentos de Baldios Novos e 3 Agrupamentos de Baldios de Continuidade, abrangendo cerca de 28.000 hectares e envolvendo 80 comunidades locais distribuídas por seis concelhos a Norte do País. O trabalho que tem vindo a ser desenvolvido com as comunidades locais neste âmbito é de extrema importância, nomeadamente face à necessidade de dotar estas comunidades de competências para gerirem autonomamente os territórios comunitários pelos quais são responsáveis.

No primeiro ano a CAP prestou apoio técnico e dinamizou ações de formação em procedimentos de contratação pública; a lei dos baldios e o enquadramento fiscal destes territórios. Temos igualmente promovido a constituição e dinamização das Assembleias de Compartes, reforçando a participação e o envolvimento das comunidades locais nos processos de decisão. Estabelecemos também contactos com outras entidades que desenvolvem ações e projetos que envolvem comunidades locais de baldio, com o objetivo de trazer outras mais-valias para estas comunidades.

Os principais constrangimentos com que nos temos deparado estão relacionados com a reduzida organização administrativa e disponibilidade das comunidades locais, tornando a sua capacitação um dos factores chave de sucesso deste programa. Com efeito, diagnosticámos uma escassez de meios técnicos, administrativos e financeiros para responder à crescente complexidade das exigências legais e de gestão destes territórios com múltiplas aptidões. A isto acresce o elevado número de litígios entre comunidades no que respeita aos limites geográficos das unidades de baldio, que demoram a resolver.

Para o segundo ano prevemos, entre outras ações, dinamizar a realização do cadastro e do inventário florestal nas unidades de baldio dos novos agrupamentos e a elaboração do plano de negócios e a avaliação das áreas com potencial para integrarem o mercado voluntário de carbono nos agrupamentos de continuidade. No âmbito deste programa pretendemos ainda promover o turismo e a remuneração dos Serviços dos Ecossistemas.

Os Agrupamentos de Baldios têm permitido agregar várias comunidades e vários territórios, muitas vezes contíguos, criando uma escala de intervenção que dificilmente seria alcançada por cada baldio individualmente. Esta escala de intervenção não diz respeito apenas à gestão florestal, mas, sobretudo, à gestão do território. Queremos contribuir para melhorar a capacidade de planear, ordenar, valorizar e tornar mais resilientes territórios que desempenham funções ambientais, económicas e sociais essenciais para o país.

A experiência que temos vindo a desenvolver permite-nos afirmar, com convicção, que os Agrupamentos de Baldios são hoje um dos mecanismos mais eficazes para enfrentar problemas históricos relacionados com dificuldades de organização administrativa, gestão e cumprimento de diversas obrigações legais associadas à administração dos Baldios. Só assim conseguiremos trazer mais valor a estes territórios e às suas comunidades.

A FORESTIS, Associação Florestal de Portugal tem desenvolvido, desde 2019, um trabalho estruturante na constituição e dinamização de Agrupamentos de Baldios (AdB), no âmbito do Contrato-Programa N.º CP/02/FFP/2019. Esta iniciativa surgiu como resposta à necessidade de reforçar a capacidade técnica, organizativa e operacional das comunidades locais responsáveis pela gestão dos baldios, promovendo modelos de gestão agrupada assentes no associativismo, na cooperação territorial e na economia de escala.
No âmbito deste processo, a FORESTIS constituiu 9 AdB, envolvendo 111 baldios e uma área total de cerca de 52 950 hectares, distribuídos pelas regiões Norte e Centro. Na região Norte foram constituídos 6 AdB, abrangendo 77 baldios e cerca de 36 878 hectares; na região Centro foram constituídos 3 AdB, envolvendo 34 baldios e cerca de 16 072 hectares. Estes agrupamentos permitiram criar uma base territorial relevante para a gestão integrada de áreas comunitárias, muitas vezes fragmentadas, com diferentes realidades administrativas, fundiárias e silvícolas.
O trabalho desenvolvido incluiu a dinamização institucional dos AdB, apoio técnico às entidades gestoras, levantamento cadastral, apoio ao registo predial e matricial, elaboração e submissão de Planos de Gestão Florestal, inventário florestal, contratação de técnicos, estabelecimento de parcerias e execução de ações de gestão de combustíveis. Os resultados evidenciam uma evolução significativa: foram alcançados 113,8% da meta prevista para gestão de combustíveis, correspondendo a 3 071,42 hectares, 70,6% de execução no cadastro e registos, 72% na submissão de PGF, 100% no inventário florestal, 133% nas parcerias estabelecidas e 144% na contratação de técnicos.
Apesar dos resultados alcançados, o processo revelou também constrangimentos importantes. Entre as principais dificuldades identificadas destacam-se a complexidade das normas técnicas e financeiras, a morosidade na análise dos pedidos de pagamento, dificuldades de comunicação entre entidades, necessidade de apoio jurídico, recrutamento de técnicos especializados e clarificação de conceitos operacionais essenciais para a viabilidade dos agrupamentos.
A experiência da FORESTIS demonstra que os AdB podem constituir uma ferramenta estratégica para valorizar os territórios comunitários, captar financiamento, melhorar a organização das comunidades locais e reforçar a gestão florestal sustentável. Ao mesmo tempo, evidencia a necessidade de simplificar procedimentos, melhorar a articulação institucional e assegurar continuidade técnica e financeira, sobretudo numa futura segunda geração de Agrupamentos de Baldios.

Os baldios representam cerca de 14% da área florestal continental portuguesa (aproximadamente 300 mil hectares), desempenhando um papel relevante na conservação dos ecossistemas, mitigação das alterações climáticas e prevenção de incêndios rurais. Enquanto territórios de gestão comunitária, contribuem para a preservação da floresta autóctone e para a provisão de serviços de ecossistema, nomeadamente o sequestro de carbono, a retenção hídrica e a gestão da biomassa.

Neste contexto, os Agrupamentos de Baldios (AdB) assumem-se como instrumentos de gestão integrada e colaborativa, promovendo ganhos de escala territorial, reforço do apoio técnico especializado e maior capacidade de acesso a instrumentos de financiamento e políticas públicas florestais. Este modelo visa o fortalecimento da capacidade organizativa das comunidades locais para a gestão sustentável, eficiente e multifuncional dos seus territórios, incluindo a implementação de intervenções de valorização silvícola e produtiva, como a beneficiação de áreas de pinheiro-bravo para resinagem.

O Agrupamento de Baldios de Murça, criado em 2019, integra 12 baldios do concelho de Murça, abrangendo uma área de cerca 3 260 hectares. Ao longo de três anos de implementação, foram desenvolvidas estratégias de gestão florestal ajustadas às especificidades de cada território, promovendo o fortalecimento institucional das comunidades locais e criando condições para a certificação florestal. Contudo, o processo revelou desafios relevantes, nomeadamente a articulação entre comunidades com diferentes níveis de organização, a regularização administrativa dos baldios, a adaptação às alterações regulamentares dos programas de apoio e a incerteza quanto à continuidade do projeto. Após um período de indefinição em 2024, o projeto retomou atividade em 2025, embora com um financiamento disponível aquém das necessidades identificadas.

Paralelamente, os Agrupamentos de Baldios do Tua e do Douro, criados em 2025 no âmbito dos Contratos-Programa de 2.ª Geração, abrangem baldios dos concelhos de Murça, Mirandela, Alijó e Sabrosa, integrando seis comunidades locais cada e uma área aproximada de 1 600 hectares por agrupamento. O primeiro ano de implementação permitiu identificar constrangimentos estruturais comuns à gestão dos territórios comunitários, designadamente a reduzida disponibilidade dos órgãos gestores, assente em trabalho voluntário, a necessidade de clarificação de limites prediais, insuficiências ao nível técnico e jurídico e a regularização de processos administrativos e fiscais essenciais ao acesso a apoios. A experiência acumulada evidência que a sustentabilidade destes modelos de gestão depende do acompanhamento técnico continuado, particularmente por Organizações de Produtores Florestais, cuja intervenção se revela determinante no apoio aos órgãos gestores, na capacitação das comunidades e na operacionalização de políticas florestais. Neste sentido, a continuidade dos Contratos-Programa assume relevância estratégica para a valorização dos baldios, a resiliência dos territórios rurais e a consolidação de uma governança florestal sustentável.

Os baldios representam uma das principais formas de gestão comunitária de recursos em Portugal, exercendo funções económicas, sociais e ambientais de destaque nos territórios rurais. No entanto, observam-se diferenças substanciais entre comunidades quanto à capacidade de organização, mobilização social e geração de benefícios coletivos, e os fatores explicativos dessas variações ainda são pouco explorados. Este estudo tem como objetivo identificar os fatores associados ao desempenho da governança dos baldios e analisar de que modo os modelos de gestão influenciam os resultados alcançados.

A investigação foi realizada no contexto do projeto Bem Comum, utilizando uma abordagem metodológica mista. O estudo incluiu a aplicação de um questionário a gestores de baldios (n=227), entrevistas semiestruturadas, oficinas participativas, observação direta e um inquérito complementar dirigido a compartes e à população residente (n=534). A partir desses dados, foi desenvolvido o Barómetro Bem Comum, um instrumento de avaliação multidimensional estruturado em seis dimensões: organização formal, autonomia e capacitação, participação, desempenho social, desempenho económico e desempenho ambiental.

Os resultados indicam que 41% dos baldios apresentam desempenho alto, 27% desempenho médio, 23% desempenho baixo e apenas 9% desempenho muito alto. A análise pelo teste exato de Fisher revela que os níveis mais elevados de desempenho estão fortemente associados à presença de conselhos diretivos ativos, à cooperação com múltiplas entidades, à integração em agrupamentos de baldios e à maior qualificação dos gestores. Em contrapartida, a gestão por juntas de freguesia, especialmente sem delegação formal dos compartes, está fortemente associada a desempenhos inferiores. Os dados também evidenciam correlações positivas entre a organização formal, a capacitação institucional e os desempenhos económico, social e ambiental, sugerindo efeitos cumulativos entre essas dimensões.

Conclui-se que a qualidade da governança dos baldios depende mais da capacidade das comunidades para desenvolver estratégias de participativas de envolvimento dos compartes, redes de cooperação e mecanismos de capacitação do que das características territoriais. Os resultados reforçam a importância das instituições comunitárias na gestão sustentável dos recursos comuns e oferecem subsídios para políticas públicas e estratégias de fortalecimento da governança local.

Baldios em Transformação: Novos Desafios na sua Governança e Gestão

A posse e a gestão dos Baldios têm vindo a ser objeto de profundas alterações, desde a submissão de extensas áreas dos mesmos ao Regime Florestal, durante o Estado Novo, até à sua consagração na Constituição da República, de 1976.

Após a Revolução de Abril de 1974 vários diplomas foram publicados, visando a regulamentação dos Baldios, culminando na Lei n.º 75/2017, de 17 de agosto. Neste percurso salientam-se os diversos institutos de gestão dos Baldios legalmente estabelecidos, desde o novo regime dos Agrupamentos de Baldios, aos já anteriormente previstos planos de utilização, delegação de poderes, com especial relevo à extinção, ope legis, da administração dos Baldios em regime de associação com o Estado.

Neste trabalho, em particular, pretende-se revisitar a transformação legislativa e a evolução da posição do Estado desde a implementação do Regime Florestal até aos dias de hoje, relevando a recente minuta de “Acordo de Delegação de Poderes” enviada pelo ICNF às Comunidades Locais cujos terrenos baldios tivessem sido submetidos ao Regime Florestal e cuja administração houvesse sido exercida em regime de associação com o Estado. Procurar-se-á refletir sobre o teor dessa minuta à luz dos superiores interesses das Comunidades Locais, evidenciando-se a pretensão do Estado de passar a controlar os Baldios com finalidades lucrativas, tudo com manifesto prejuízo da autonomia das Comunidades Locais, porque da posse e gestão comunitárias e democrática dos Baldios pelos Compartes que, integrando os seus Universos de Compartes, as constituem.

Palavras-chave: Baldios; Governança Comunitária; Compartes; Regime Florestal; ICNF; Delegação de Poderes; Gestão Comunitária; Propriedade Comunitária.